必威betway官方入口2022年10月27日，财政部预算司发布《关于贯彻落实〈国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见〉的实施意见》（财预〔2022〕137号，下称“财政部137号文”）。

　　这是财政部落实2022年9月国务院印发的《关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见》（国发〔2022〕18号，下称“国务院意见”）的一项重要举措，旨在强化财政政策支持和改革探索，为推进山东新旧动能转换和绿色低碳高质量发展发挥政策牵引带动作用。

　　本文结合国务院意见，从商业银行的视角，对财政部137号文的重点内容进行解读。

　　今年九月，国务院意见印发。该意见赋予山东建设绿色低碳高质量发展先行区的重大历史使命，为山东进一步深化新旧动能转换、实现绿色低碳高质量发展定准了基调，指明了方向。

　　首先，“老树换新芽”，助推传统产业转型升级。山东作为全国经济大省，具有坚实的传统产业基础，而要实现绿色低碳高质量发展，传统产业则必然要向低碳化高端化转型发展。其次，作为碳排放大省，山东在推动“双碳”战略落地见效上，有基础、有条件、有信心、有决心，积极发展战略性新兴产业、发展壮大环保产业，全力推进山东经济社会发展全面绿色转型。因此，在推进实现绿色低碳高质量发展上，山东具有独特的产业、环境和机制等方面的优势。

　　国务院意见提出了山东建设“绿色低碳高质量发展先行区”的指导原则，即“以深化新旧动能转换为中心任务，以形成绿色低碳生产生活方式为主攻方向，以改革创新为根本动力，统筹发展和安全，改造提升传统动能和培育壮大新动能并举”，要在“服务和融入新发展格局上走在前、在增强经济社会发展创新力上走在前、在推动黄河流域生态保护和高质量发展上走在前”，不断改善人民生活、促进共同富裕。

　　在发展导向上，国务院意见提出山东“建设低碳高质量发展先行区”的四大中心任务：一是深化新旧动能转换；二是推动绿色低碳转型发展；三是促进工业化数字化深度融合；四是深入实施黄河流域生态保护和高质量发展战略。国务院意见还强调，要“强化政策支持和改革探索”，健全有利于绿色低碳高质量发展的财政金融政策，与土地、价格、生态环境、社会等公共政策形成合力。

　　财政部137号文的出台，正是为了落实国务院意见提出的关于财政政策支持和改革探索的总体要求，发挥财政职能作用，支持山东加快财政制度创新，推动绿色低碳高质量发展，开创山东现代化强省建设新局面。

　　财政部137号文主要从五个方面，细化财政支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的政策指导要求，并特别指出，财政部将加强政策扶持，优先将相关改革试点、探索示范任务赋予山东省，同时，山东省要积极探索有利于深化新旧动能转换、推动绿色低碳高质量发展的财政体制机制，形成山东路径，为全国作出示范。

　　总体来看，财政部137号文的基本架构可以概况为一体两翼三中心：一“体”是指基本原则和工作目标；两“翼”是指财政投入与财政保障、财政管理与制度创新；三“中心”是指三大中心任务和攻克方向。具体如下图1所示。

　　财政部137号文指出，该文的发布，旨在落实国务院意见的要求，发挥财政职能作用，支持山东加快财政制度创新，推动绿色低碳高质量发展。

　　（二）两翼：财政投入与财政保障；财政管理与制度创新1.健全投入机制，增强财政保障能力

　　通过财政转移支付等手段，增强基层财政保障能力，医疗教育等公共服务水平，加大对绿色低碳高质量发展的支持力度。

　　将符合条件的重点项目纳入支持地方政府债务额度支持范围，并加大中央基建投资对山东新旧动能转换和绿色低碳高质量发展重大项目支持力度。

　　财政部137号文提出了几项财政与金融协同支持绿色低碳高质量发展的政策安排：

　　鼓励金融机构支持落实国家重大战略，推进黄河流域生态环境保护、绿色低碳发展

　　支持国家融资担保基金有限责任公司与山东省投融资担保集团有限公司加强合作，为符合条件的企业绿色信贷提供增信

　　支持推进省以下财政事权和支出责任划分改革，理顺省以下政府间收入关系，调动各级高质量发展积极性。优化省以下转移支付体系和结构，建立财力性转移支付稳定增长机制，增强转移支付激励引导功能，构建有利于深化新旧动能转换和绿色低碳高质量发展的转移支付体系。

　　支持推进综合预算改革，加强财政资源统筹，增强重大战略任务财力保障。健全零基预算管理机制，实施项目全生命周期管理，加快推进支出标准体系建设。全面实施预算绩效管理必威，支持开展成本预算绩效改革。推进预算管理一体化系统建设和应用拓展，加快建设财政大数据应用平台，提升财政管理数字化水平。

　　山东省可根据本地实际，在地方权限内探索城镇土地使用税差别化政策，促进土地节约集约利用。支持深化水资源税改革，充分发挥水资源税调控作用，促进节水降耗。

　　指导加强地方政府债务管理，强化财政预算约束，实现限额分配与偿债能力相匹配。强化专项债券借用管还全流程管理，推进专项债券项目穿透式监管。加强债务风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口必威。

　　统筹中央引导地方科技发展资金等渠道，引导产业链领航企业联合高校、科研院所和行业企业承担国家重大科技项目及重大科技示范工程。支持深化财政科技经费分配使用机制改革，提升科技投入效能。

　　支持实施“先进制造业强省”战略，通过中央相关专项资金支持聚焦关键战略性产业链，提升产业链供应链韧性和安全水平。鼓励优化财政支持方式，聚焦高耗能行业分类组织实施产能转移、压减、整合、关停，为先进产能腾挪发展空间。支持培育国家级专精特新“小巨人”企业，对纳入重点“小巨人”企业范围的，按规定予以积极支持。支持开展中小企业数字化转型试点，打造一批可复制可推广的数字化转型“小灯塔”企业。

　　鼓励协同推进能源供给保障与低碳转型，提高新能源消纳和存储能力，推动能源生产消费方式绿色低碳变革。鼓励发展可再生能源，因地制宜发展新型储能、抽水蓄能等，加快形成以储能和调峰能力为基础支撑的新型电力系统。加大对交通基础设施建设和养护的支持力度，推进交通强国山东示范区建设。

　　改善优化生态环境，提高生物多样性，加强森林资源管护，提升水资源节约集约利用水平。

　　完善重点生态功能区转移支付资金分配机制；引导健全生态保护补偿机制；完善横向生态补偿机制，探索更多横向生态保护补偿方式。

　　指导开展生态环境损害赔偿，有序推进排污权交易，探索创新生态产品价值实现机制。鼓励探索打造“碳减排支持工具”，增强地方法人银行参与碳减排融资能力。鼓励保险机构创新森林碳汇、海洋碳汇保险产品，支持将相关保险产品纳入地方优势特色农业保险以奖代补政策范围。

　　通过革命老区转移支付资金，支持革命老区加快发展；通过资源枯竭城市转移支付资金，支持资源枯竭城市等地区化解民生事业欠账；完善中央财政支持推动起步区加快基础设施建设；支持边境海岛加强海洋事务管理。

　　通过农业转移人口市民化奖励资金，加大对新增落户人口较多地区的财力支持；实施老旧小区改造等方式，提升城市人居环境质量；夯实粮食安全根基；因地制宜采用清洁能源供暖供热；加大美丽乡村建设、农村人居环境整治支持力度；等等。

　　支持统筹相关资金实施文化赋能行动，大力发展文化产业；支持重点文化遗产保护设施、重大旅游基础设施以及国家文化公园山东段等重点项目建设；引导中国文化产业投资基金通过股权投资方式支持重点文化产业项目。

　　作为推进“建设绿色低碳高质量发展先行区”战略落地政策组合拳之一，财政部137号文提出的深化新旧动能转换、推动绿色低碳高质量发展的财政体制机制举措及相关探索，将会形成山东路径，并为全国作出示范。因此，财政部137号文中提到的一些财政支持政策及财政体制机制改革措施，对我们解读财政部门未来在支持产业升级、推动绿色低碳高质量发展方面的政策导向，有较强的指导意义。

　　一是部分传统高耗能行业，通过实施产能转移、压减、整合、关停，实现产业结构性调整；

　　三是先进的技术成果产业化后形成新产业，此类企业往往处于成长期，多为中小型企业。

　　针对上述不同类型制造业转型升级类型，财政部137号文提出不同的财政支持措施：

　　针对第一类情形，鼓励优化财政支持方式，聚焦高耗能行业分类组织实施产能转移、压减、整合、关停，为先进产能腾挪发展空间

　　针对第二类情形，通过中央相关专项资金支持聚焦关键战略性产业链，提升产业链供应链韧性和安全水平

　　针对第三类情形，支持培育国家级专精特新“小巨人”企业，对纳入重点“小巨人”企业范围的，按规定予以积极支持。同时，支持开展中小企业数字化转型试点，打造一批可复制可推广的数字化转型“小灯塔”企业

　　针对不同类型制造业转型升级，采取分类分层财政支持措施，对商业银行等金融机构为制造业转型升级提供金融支持也具有较强的政策引导作用。

　　针对上述第一类和第二类制造业企业，银行可将其划入谨慎进入或适度进入类行业。另外，银行也要注意，上述第二类制造业企业，往往处于行业成熟期，集中度高，头部企业是市场争夺的焦点，竞争白热化，银行信贷增量继续“垒大户”将导致行业集中度进一步攀升，存量挖潜空间有限，更为关键的是要围绕核心企业拓展供应链上下游中小型客户市场。

　　第三类制造业企业，是未来银行信贷增量市场的蓝海。但是，此类企业往往规模小，经营时间短，经营风险相对较大，商业银行必须下沉市场研判，完善投融资服务流程，提升风险识别和防控能力必威，全面提升对现代制造业企业的金融服务能力。

　　财政部137号文特别提到要鼓励探索打造“碳减排支持工具”，增强“地方法人银行”参与碳减排融资能力。

　　“碳减排支持工具”是人民银行2021年11月创设推出的结构性货币政策工具，支持清洁能源、节能环保、碳减排技术等重点领域的发展，撬动更多社会资金促进碳减排。人民银行通过碳减排支持工具向金融机构提供低成本资金，引导金融机构在自主决策、自担风险的前提下，向碳减排重点领域内的各类企业一视同仁提供碳减排贷款，贷款利率应与同期限档次贷款市场报价利率（LPR）大致持平。人民银行通过“先贷后借”的直达机制，对金融机构向碳减排重点领域内相关企业发放的符合条件的碳减排贷款，按贷款本金的60%提供资金支持，利率为1.75%。

　　需要说明的是，人民银行推出的“碳减排支持工具”，其发放对象暂定为“全国性金融机构”。但财政部137号文对此有些新突破，为未来“碳减排支持工具”的使用机制创新提供较大的想象空间。

　　将参与“碳减排支持工具”的银行机构从“全国性金融机构”拓展至“地方法人银行”，这为今后地方性金融机构（如城商行、农商行等本地金融机构）获得低利率资金满足企业碳减排融资需求创造条件。

　　财政部137号文提到“探索打造”碳减排支持工具，但未明确具体内涵。笔者预计，未来绿色债券、绿色票据等绿色金融服务产品有可能纳入“碳减排支持工具”；同时，与“碳减排支持工具”相关的碳减排数据核算和信息披露等配套机制，可以在此政策指引下进行有益探索，这也为碳减排核算第三方专业服务市场的发展创造条件。

　　防范化解地方政府债务风险，是市场关注的一大焦点。财政部137号文从两方面入手，强化地方政府债务管理：一是深化财政预算制度改革，增强财政可持续能力；二是防范化解政府债务风险，强化财政预算约束，推进专项债券项目穿透式监管，降存量，控增量，对政府债务风险进行全流程、全方位的管控。

　　关于财政预算制度改革，国务院2021年3月7日发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号，下称“国务院5号文”）作了总体要求，主要包括：

　　总体上看，财政部137号文是在国务院5号文规定的基础上，对财政预算制度改革要求作了细化，但考虑到文件效力层级的因素，财政部137号文并没有（也不能）突破国务院5号文的规定。

　　为防范化解地方政府债务风险，财政部137号文提出，要加强地方政府债务管理，强化财政预算约束，实现限额分配与偿债能力相匹配；强化专项债券借用管还全流程管理，推进专项债券项目穿透式监管；加强债务风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口；指导山东逐步降低高风险地区债务风险水平。

　　需要指出的是，财政部137号文还特别提到，要“鼓励规范有序实施生态环境领域政府和社会资本合作（PPP）项目”。关于PPP项目的规范发展问题，财政部刚刚于11月18日发布《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号，下称“119号文”）。在119号文，财政部针对地方政府运作与规范地方财政提出新要求：

　　明确了地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方；

　　地要求方财政部门应会同有关方面加强对PPP项目社会资本方资质的穿透管理，防止内幕交易、关联交易，防止政企权责不清和地方保护主义；

　　提出TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”，不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。

　　119号文的规定，是财政主管部门发出的要求地方政府规范政府预算支出，严控债务风险的重要信号，也为人们研判未来财政改革的趋势提供基础依据。从这个角度看，财政部137号文，对生态环境领域PPP项目的发展提出“鼓励”“规范”“有序”三个关键词，其背后体现的财政主管部门的监管意图，同119号文是一致的。

　　虽然在强化财政预算约束的大背景下，地方政府新增PPP项目会受到更严格限制，但对于生态环境领域的PPP项目，如果符合相应标准，仍会得到政府财政资金的鼓励和支持。根据119号文，PPP模式适用于“属于公共服务领域、需求长期稳定、回报机制清晰、收益水平合理、具有运营内容的项目”，以及优先实施具有强运营属性、具有长期稳定经营性收益的项目。

　　财政部137号文中未界定如何“规范”PPP项目发展，但结合119号文，我们理解，规范PPP项目发展，需要注意以下几个问题：

　　一是规范社会资本方的资质。例如，地方政府实际控制的国有企业（上市公司除外），不得作为本级政府PPP项目的社会资本方，地方政府财政部门要求加强社会资本方资质的穿透管理，避免PPP项目经营风险集中在政府层面，否则，不利于地方政府债务的压降和市场化处置。

　　二是规范PPP模式的经营。在过去几年里，财政部多次发布文件规范PPP的运作，明确PPP模式不得以任何形式新增隐性债务，要求PPP项目资本金不得为债务性资金，防范项目投资风险。在此基础上，119号文又提出两个“严禁”：

　　严禁在项目合同及相关补充协议中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款

　　严禁通过签订抽屉协议、阴阳合同等方式规避监管。以及要求政府方和社会资本方应当依据合同约定按时足额缴纳项目资本金和项目公司注册资本。

　　有序发展生态环境领域PPP项目，意味着PPP项目发展要与地方政府财政预算相匹配，不能脱离财政能力实际。为落实有序发展PPP项目要求，有必要加强财政预算的执行管理，强化预算约束，不得无预算、超预算安排项目支出。例如，财政部2022年9月公布的《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》（财预〔2022〕126号）中，就对此提出具体要求。同时，该通知还严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。

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　　林老师：国家发改委经济体制改革研究会理事，财政部PPP财务专家，中国投资协会专家委员，国际注册融资规划师、国际注册私募投资基金管理师、高级人力资源管理师、具有律师及基金从业资格，金融硕士研究生。中至远集团总裁。清华大学、人民大学、中央财经大学等著名大学的EMBA、总裁班特聘讲师，新理财、新华网等权威媒体杂志特约作者，发表文章数十篇。

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